【管理分享】御史铁骨如何炼就？

御史铁骨如何炼就

（根据林乾教授同名讲座摘录）

总 说

御史制度作为中国的制度文明，不仅体现了中国历代王朝的文明传承，也为中外政治制度所借鉴，至今对我们仍有正向的启示意义。御史制度作为古代王朝制度体系架构中的核心组成部分，在王朝运转中起到了不可替代的作用。它在中国古代是一个非常成熟、甚至可以说是最完善的制度体系。

行政和监察并行，二者相互独立、相互制约，构成了中国古代政治制度的基本架构。中国古代政治文明自宋朝开始发生一个重要的变化。宋朝之前，中国的行政管理体制是两级体制，套用时髦的话讲，就是扁平化管理。天下之大，就是两级，这就是我们通称的郡县制度。但宋朝之后，行政层级逐渐加大、加多，到清朝达到了五级行政管理体系。汉唐时期的郡县长官就是地方的封疆大吏，到明清后降为中、低级官员。这种管理体制的变化，从正面讲维护了中央政令的统一，特别是天下大一统王朝，不会或很少出现“尾大不掉”乃至地方割据的动乱局面；从反面来说，行政运营成本增加、效率降低。所以，“天下兴亡”的一大关键转折，宋朝是分界线，汉唐的文明非常强大，特别是唐朝。而强大的背后就是制度体系的作用显现出来了，其中，御史监察制度又是重中之重。

中国古代监察御史制度的发展有四个值得关注的特点：第一，制度越完善、组织架构运行越好的王朝，御史制度就越发达。第二，御史的监督都是自上而下来运行的，没有反向即从下而上的。第三，御史监察独立运行并行使其职权。从制度的顶层设计讲，行政与监察两个体系并行运作，相互独立，是古代最成功的制度。只有独立而完整的监察体制，才是监察效果实现的保障，这套系统在制度上对行政权力形成约束，特别是对行政权力的滥用，形成强制性监督，最主要的方式是赋予御史对百官的举劾权，举就是举荐，劾就是弹劾。第四个特点就是清要，这是担任御史的基本要求。清就是两袖清风的清，自己本身要正；还包括心中澄静；要就是岗位极其重要。在此，有一系列制度安排，对御史进行选拔、管理、责任等要求及约束。

以下我们从四个方面谈谈御史制度。

一、 御史具有担当精神

御史有三个重要的标识：第一，御史是天子的近臣。“御”是个专用词语，本身就代表皇帝，代表中央王朝。春秋战国时期的楚国，有个很知名的御史，他是道家的创始人老子，当时的称谓叫“柱下史”，就是国王在发布命令和进行决策时，御史要侍立在殿柱之下，随时向国王谏言，纠正过失。第二，御史是正义的化身。御史的法冠叫“獬豸冠”。獬豸是代表公正的独角兽，也是中华法文化的基本象征。第三，御史是精通业务的官员。监察本身需要精通业务，最早对御史的概括为“明习天下图书计籍”，即要有真才实学、有各方面的知识，还要懂会计、明悉户籍。

从文化根源上讲，御史精神凝练的最高境界，是一种家国情怀，它是御史的文化支撑，也是御史内化于心的信仰。这种情怀使御史把个人的生存价值与国家、民族的兴衰存亡密切联系在一起，勇敢地承担起匡时济世、拯救危亡的重任。明朝思想家王阳明，曾任右佥都御史，他所提倡的心学，就是讲人内心的修炼和修养。王阳明所在的明中叶，是明代政治很昏暗暗的明武宗时期，皇帝昏庸、宦官专权，一批批讲真话的人都被赶回家、甚至被处死。但王阳明敢于站出来讲真话，被明武宗发配到贵州的龙场驿作驿丞。他所坚持的信仰后来成为哲学史上非常有名的命题，即知行合一。

御史讲真话，体现为谏诤精神，这是御史一以贯之的精神境界。所谓“文死谏、武死战”，就是说文臣要敢于讲真话，武将要敢于血战沙场。而君王能否听得进真话，是成败兴亡的关键。孔子说“百人诺诺，不如一人谔谔”。所谓谔谔，就是要讲真话，要有勇气，当然还要有这样的氛围。所以孔子认为，天子身边如果有七个诤臣，即使无道也不会失天下；诸侯身边有五个诤臣，即使无道也不会失其国。春秋战国时期“赵简子哭周舍”的故事也讲了类似的道理。赵简子有一次喝酒后痛哭，大家问他为什么？是不是我们做错了什么？赵说：“你们没有做错，我是为失去周舍而哭啊。原来周舍一直给我提意见，周舍死了三年后再没有人给我提意见，我们的国家快要灭亡了吧？！‘百羊之皮，不如一狐之腋’，‘众人之唯唯，不如周舍之谔谔’。商纣王怎么灭亡的？是因为他杀讲真话的人，最后没有人讲真话了。周武王为什么奠定了周朝八百年的江山？因为营造了讲真话的氛围。周舍死后没有人讲真话，所以我们国家离灭亡也不远了。”

在御史的信仰中，维护道统纲常是他们的最高使命，而富于牺牲的理性批判精神是御史的基本价值观念。“御史大夫内承本朝之风化，外佐宰相统理天下，典法度，统领百官，上下监临。”---这是历代王朝对御史职能的整体概况。明朝御史蒋钦弹劾刘瑾的事例尤能说明问题。刘瑾是明武宗时期宦官的头领，迫害了很多正直的官员。御史蒋钦联名上奏，指名弹劾，立即被打入诏狱。过了三天，他单独上疏，指斥刘瑾是“蠹国之贼，乱祖宗法”，并说“今日之国家乃祖宗之国家”。意思是说，这个江山是太祖朱元璋打的江山，你武宗皇帝也没有资格胡作非为。结果蒋钦又被廷杖，随即关进大狱。蒋钦经过一番抉择后，第三次上疏弹劾刘瑾，他对明武宗说：“我死了没什么可惜的，但你把国家沦丧了才是******的可惜。你若是明君，就把刘瑾拉至午门斩首，让天下百姓振奋。若做不到，就先把我杀了，我不愿与刘瑾这样的人同食朝廷俸禄。”蒋钦受到第三次杖罚，死在狱中。类似蒋钦这样的御史言官，死于刘瑾手中的还有不少。但他们用鲜活的生命最终唤醒了明武宗，刘瑾被凌迟而死，从他家中抄出的金银多达上千万两。

宋朝有一条祖训，也叫“家法”，即“不杀士大夫”，因此有“皇帝和士大夫共天下”的说法。明代也非常注重培养士人的“骨气”，形成一种浓郁的氛围，哪怕批鳞碎首，也绝不低头，正是这样一种士气，尽管明朝的政治不够清明，有时还很昏暗，甚至怠惰的皇帝不是个别，但王朝能够维持正常的运转。这是清朝人总结的。一个王朝最可怕的就是鸦雀无声，如果御史们噤若寒蝉，这个王朝也可能维系短暂的繁荣，但绝对不可能持续。如果把士气打下去，没有人再给你讲真话，王朝的丧钟事实上就敲响了。

二、 御史独立行使职权

国学大师钱穆说：“唐朝是中国历史上，在政治制度方面最完善、最有价值的成功典范。罗马灭亡了，就再没有罗马，但唐朝以后，宋、明还是传承了唐朝的制度，依然还是中国的基本制度，这正是唐朝的伟大远超过罗马的所在。”他还认为，唐朝的制度体系中最好的就是监察。唐朝的监察体系非常发达，有中央和地方两套监察体系，统一由御史台掌管，各自行使不同的职能。唐朝宰相杜佑说：“唐朝以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。”雄要就是御史的位置重新回归到汉代那样，非常重要，极为显赫。这种制度设计明确了御史在国家政治生活中举足轻重的地位，赋予御史相应的威权，让御史独立行使职权，不受行政长官约束。成语“笑里藏刀”形容的就是唐朝宰相李义府，他曾闹出一桩“风化案”，他看上了犯有过错监押狱中的一个少妇，勾通大理寺官把少妇放出来，事发后，李义府为保自己，逼大理寺官自尽以灭口。唐高宗想放过李义府，但侍御史王义方站出来反对，表示如要放过他，朝廷的监督机构就没有存在的必要了。在他的再三坚持下，李义府只得“趋出”待罪，交由司法机关审理。御史官阶不高，但有权弹劾也敢于弹劾宰相的不法行为。唐朝弹劾制度在仪式上有一种叫“对仗”，是指皇帝坐朝临政时，当要弹劾品级高的官员时，御史必须戴上冠服，对着朝堂上陈设的仪仗，被弹劾的官员必须从官员队列中出来，御史当着皇帝的面宣读被弹劾官员的罪状。表示被弹劾者“列朝堂待罪”的意思。

汉唐时候，御史独立行使职责，不受长官干预。“御史大夫与监察御史竟为官政，略无承禀”。也就是说，每个御史都是独立的监督主体，在行政上与主管机构有上下从属关系，但在行使职权时没有隶属关系。考核归长官考核，但独立反馈问题和行使职权。唐朝御史萧至忠弹劾一个副宰相，御史大夫李承嘉不高兴把他召过来问：“怎么你们最近擅自弹劾不和我商量？不征询我这个御史大夫的意见，难道不是很无礼吗？有这样的规矩吗？”萧至忠回答说：“御史台里没有长官，御史都是人君耳目，天下喉舌，比肩事主，同样重要。老规矩规定：‘得自弹事，不相关白’。岂有弹劾先征询御史大夫意见的先例？御史台也没有这样的先例！如果先请示您的意见，您如果让我们弹劾就弹劾，不让我们弹劾就不弹劾，那样的结果将会怎样？不就是您一个御史长官在发挥作用，而我们这么多御史的职权就都废止了吗？假若您御史大夫自身出了问题，我们要弹劾，难道也要与您商量吗？”李承嘉无言以对。

但御史行使监察职权也有界限，就是不能侵夺行政的权力,监督体系不能冲突行政主体，否则会造成很大问题。一旦监察权力侵夺了行政权力，行政权力就只能往后收缩，若收缩过多时，监察变成了行政，监察包卷了行政，这样原来两级的行政权变为三级，与当初设计的治理体系完全相违背了。明朝的《抚按通例》就详细规定巡按与巡抚的各自职守，意在不得干预地方官正常履职，不得超越监察权而行事。监察即使发现或调查出问题，在处理上也不能超越行政长官，案件由宰相牵头，刑部、大理寺、御史共同调查审理，这叫“三司受事”。

三、 巡按御史与地方监察

从汉朝开始就非常注重对地方的监督，当时实行郡国并行体制，地方权力非常大。汉朝的监察区划和行政区划两者之间不完全重叠，汉朝行政区划很多，但是监察区划相对比较少，一个监察区大约监察二十个左右行政区。地方监察官叫刺史，史是天子派出的意思，刺史是指使者天子派出、刺举不法。全国设置十三个监察区，每个监察区有一套机构。每年八月出巡，年终的时候回京奏事，巡察时间为四个月，一年轮一回。巡视官的职权很明确，“周行郡国，以六条问事，非六条所问，即不省”，这叫“六条问事”。这就是说，刺史的职权仅限于“六条”，就按这六条来监察，六条之外，不问。这六条是抓根本问题。历代对御史的职责，也与刺史原则上一致，即绝不能吹毛求疵，专门弄些鸡毛蒜皮的事情，干扰地方官或行政主体正常工作、履职；御史必须识国家大体，有全局观念。如果只想自己出风头，弄些鸡毛蒜皮的小事，不解决问题，那绝对不允许。所以要抓住根本性问题，这六条解决了，地方不会出大问题。六条问事规定了刺史巡视监察的对象，主要是二千石以上官员、地方豪强和诸侯王，监察重点是：1、强宗豪右，以强凌弱；2、不执行中央的命令，倍公向私、聚敛为奸；3、草菅民命，赏罚任意；4、选拔、任用官吏不公平，徇私情；5、地方主要领导子弟倚仗权势、接受请托；6、行政官员与地方豪族富商相互勾结、贿赂公行，损害中央的权威和政令。

唐朝的地方监察体制沿袭了汉朝，设置了十个监察区，所以被称为“十道监察制度”。监察权也是六条，与汉朝相比，更关注经济指标，如“官人善恶、户口流散”，“账籍隐没、赋役不均”， “农桑不勤、仓库减耗”等。这也说明，中国地方监察的职能更加综合化，从监察违法乱纪、政令执行到特别关注经济指标。

巡按制度发展到明朝最为成熟、完善。明朝制度体系中，巡按制度被认为做得最好，现在的中央巡视组也是借鉴了明朝的巡按制度。明朝增加了专项巡查，专项巡查覆盖了国计民生的重大事项。比如漕运，属于国家重大事项；农业国家的水利也是要大事项；再有海关也是非常重要的经济事项。所以明朝设立巡盐、巡漕、巡关的御史。这些御史职位是固定的，但人员定期更换。

巡按御史有三个特点：职卑、权重、尝厚。职卑是指官位低，只是七品官员。但权重，地方最高官员都在他们的监督下，地方官员排名，巡按御史列在三司之前，因为是中央指派的。尝厚是指回报高、晋升快，正常履职的七品巡按御史，一经提拔就是四品，优秀的、考核进入上等的，直接升三品。这一制度的成功就在于“内外相维，以小制大”，内就是中央，外就是地方，靠什么来相互维系？就是地方权力要放足，监察力量要到位。以小制大，就是官轻而权重，官轻，爱惜身家之念轻，敢于放胆直言，不顾忌自己的乌纱帽，反之，往往地位越高越爱惜乌纱帽，所谓的屁股决定脑袋；权重，可以对地方官吏起到震慑作用，如果官轻权也轻，就无法真正发挥对地方官的监督作用。御史的权重还包括：“举劾尤专”，优秀官员，他有推荐权，违法乱纪的，就行使弹劾权；“小事立断、大事奏裁”；“政事得失、军民利病”，有重大决策的时候他们必须参加，地方有重大事情也必须召集他们，不经巡按御史，在程序上是无效的。

巡按制度到清朝顺治末康熙初年被废除了，满族人不愿意听汉族这些御史天天上弹章。中央最高的监察长官是左都御史、左副都御史，右都御史、右副都御史是由地方的封疆大吏总督巡抚兼任，也就是地方行政长官兼任监察官。它的理由是总督巡抚也是皇帝亲自选任的，皇帝自己选的难道对他还不信任吗？这个理由表面成立，但问题是一旦形成上下级的隶属关系，就会有利益捆绑和牵扯。没有地方巡按，中央监察官等同被砍了手脚，他的信息从哪来？如果总督巡抚欺蒙皇帝怎么办？

清朝又想了两个办法，一个是派钦差，钦差大臣满天飞，耗费国家财力物力，还不解决问题；一个是密折，在康熙时只有近臣才用的密折，在雍正时推广开来，三品以上所有的官员都有奏密折的权力。雍正在位13年，共批了接近5万个密折，平均每天几十个。密折制度说到底是有利于皇帝个人专制，是与中国古代基本制度背离的一种临时安排，这种“小报告”打乱了行政制度的上下级秩序，官员互相监督，人人自危，对整个行政体系的伤害巨大。我们都知道清朝的官员是非常腐败的，甘肃王亶望虚报灾赈案就是例证。皇帝是怎么发现的？和珅到甘肃去办事上疏水大，乾隆一下子警觉了：咦，怎么地方总督巡抚给我报这个地方干旱啊？立刻派钦差去查，拔出萝卜带出泥，整个甘肃省，从县官到最高长官到巡抚、总督，七年之久，没有一个人说真话，因为大家都得到好处了，形成一个利益链条。按当时刑法，贪污二千两以上是要杀头的，杀头册子上写的贪官有数百人。杀那么多人，行政没人管了，乾隆皇帝感到很为难，最后只得把限额提高到2万两。就是这样，也还有56人被杀头。免死而流放充军的有46人。侵贪数额核实的达300万两白银，相当于清政府一年财政总收入的十七分之一。清朝这样的例子太多了。所以我后来写清朝的问题，表面上看它的腐败是人性的问题，实际上是制度的问题，制度好，坏人办不了坏事；制度不好，好人想办好事也办不了。所以我一再强调，最可靠的保障是什么？是制度。 

四、御史的选任与管理

1、制度保障。要让御史真正发挥作用，选人非常重要。很多中国的名相都是出身御史，包拯、海瑞、狄仁杰等等，御史就是有作为、刚直不阿、不畏权贵的代名词。

各朝选御史的标准大同小异，可以概括为“品高学专、升迁快。”隋朝有五个标准：正直、敢言、公方、明达事务，为时论所推。唐朝有六大标准：一是清要，二是敢言，三是嫉恶公方，四是实才，五是实践，“御史须曾任州县理人官者，方得用”，六是要进士、举人出身。御史升迁非常快。一般行政官员要经过四考升迁，但御史三考即升。所以唐朝御史大夫升到宰相的有21人；御史中丞（御史副长官），升到宰相的11人，加起来占了三分之一。这就造成了一种氛围，大家愿意当御史。再如明朝，监察御史中从县官中选任的占六成以上，就是有基层行政经验后做监察御史，三年后再外放做高级行政长官。因为升迁机会大，御史在这个岗位上都会认真履职。

2、规范管理。中国古代对御史的治官之法非常完善，这既是对御史的约束，也是对御史权力的保障。1）规范立法，各朝都通过立法对监察制度加以规范。唐朝有《巡查六法》、明朝有《宪纲》、清朝《钦定台规》。2）规范授权，监察御史赴任时，皇帝要发“敕书”，列明职责，以及重点要解决哪些问题。3）规范考核，都察院颁发《造报册式》，御史要逐项填报，哪些做了，哪些没做。然后还要列清“除革奸弊”、“伸冤理枉”、“扬清激浊”等各具体单项。御史每年会到中央或都察院述职，对地方或官员的问题“明著实迹”，就是要讲真实情况。此外，对御史还有回避制度、六不准等各种纪律约束。

3、精神凝练。御史的忠诚精神实际上传承了中国五千年的文化传统，儒家的纲常伦理中，最高的准则是忠，也是忠君报国的准则。所以中国古代王朝，往往要有几百年的“寿命”，就是在基本制度的背后，有强大而有效的文化和伦理的支撑。这种精神本身就具有自我约束和他律上的威慑作用。隆庆皇帝想解决腐败问题，纠正官风，就把海瑞任到南京做佥都御史，风闻海瑞要到任，很多高官、富豪连夜把朱漆大门刷成黑色，很多官员立即主动辞职，这就是因为海瑞的威慑力在那里。古代为民请命的士大夫太多了，一个王朝的荣辱与兴衰在他们肩上扛下来，天下能维持几百年靠的就是这种精神，一种家国的情怀。

总 结

最后做个小总结：孔子说，仁的最高境界是在邦无怨、在家无怨。黄炎培当年延安窑洞问毛泽东,将来共产党得天下，能不能避免“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史兴衰周期律，这一重要的历史命题，我们叫“延安窑洞对”。他说了四个挑战，第一是区域一步步扩大，以前只管一个地区，现在管的范围越来越大；第二是干部人才渐见竭蹶，干部队伍跟不上扩张的需要；第三是艰于应付的时候环境复杂起来，就是说难度系数在增加。第四控制的力量趋于薄弱了，离你越远的地方控制越来越难，它变成末梢了，距离越近越好控制。所以他讲一部历史，政怠宦成的也有，人亡政息的有，求荣取辱的也有，总之没有能跳出这个周期率。毛泽东给出的答案是：让人民监督政府。

林乾，中国政法大学教授、法律史学研究院副院长、博士生导师。国家清史编纂委员会典志组专家、中国法律史学会理事。

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二○一六年九月二十日